課題組的總體思路，就是在“居住證”的基礎上，使公民權利的獲得方式從原來的“門檻式”過渡到“階梯式”。具體來說，是使原來的“高門檻、一次性”獲得所有權利的方式，過渡到“低門檻、漸進式”地獲得權益，為普通勞動者的社會流動提供了一個階梯。

具體來說，只要在當地有合法、體面的住所，租房也行，就準許進行常住登記，發放居住證。在此基礎上，以居住證作為基本權利和基本公共服務的享受條件，以社保參保年限或繳稅年限作為附加待遇的享受條件。

長期以來，國家在推動完善農民工社會保障，但執行效果并不理想。重慶市勞動和社會保障局的一名工作人員說，重慶有三四百萬農民工，而參保最多的工傷保險，只有60萬人。“其實政策上沒什么障礙，但農民工不愿意參保。因為社會保障不穩定，農民工們覺得，將繳納社保的錢裝進自己口袋里更保險，但這又進一步造成他們享受不到應有的社會保障，形成惡性循環?！?/p>

而課題組建議的戶籍改革，是要進一步放寬入戶條件，以參保情況作為廣大外來人口獲得當地戶口和全面享受居民權益的一個階梯?！斑@樣做既可以有序地推進公民基本權益的保護，促進外來普通勞動者的社會融合，還可以調動參保積極性。另外，由于外來人口較為年輕，他們的參保有助于控制乃至降低繳費標準，這樣，更多的人口就有能力支付保費了。與買房入戶相比，將參保年限作為基本權益保護的必要條件，更有利于社會公平以及國民經濟的均衡和可持續發展?！必暽f。

基本公民權利無條件獲取福利待遇與社保年限掛鉤

按照課題組的改革思路，戶籍改革的方向是要強化戶籍的登記功能，淡化其分配功能。持有居住證的人口享受與原戶籍人口同等的選舉權、就業權，同等參加基本醫療保險、基本養老保險和失業保險制度，同等享有初級衛生保健，以及免費接受義務教育。

課題組在調查中發現，戶籍制度改革對教育資源和住房保障的沖擊最大。一些地方的戶籍改革帶來大量新增戶籍人口，對優質教育資源的需求大幅增加，學校越來越擠，班級人數越來越多。

“但壓力不能成為不改革的理由。”貢森說，戶籍制度改革的總體方向，是允許在城鎮穩定居住和就業的外來人口，逐步享有與當地原戶籍人口同樣的權利和福利。目前出現一些問題，并不是戶籍改革本身的錯，而是配套改革不到位，是有辦法解決的。

而且，有一定的壓力并不是什么壞事，恰恰是促進資源配置調整、推動改革的動力。例如，課題組在調查中發現，在鄭州市，戶籍改革造成教育資源緊缺的壓力，反而推動有關部門在不到5年的時間里，新建、改擴建了57所學校，成了教育發展的一個契機。

但高考是個繞不過去的坎兒。現在，城市外來人口面臨的最大障礙，是子女不能在居住地參加高考。

劉先生是四川人，現在重慶工作，兒子上初三了。去年，劉先生剛在重慶買了房子，但買完房才發現，要轉成重慶戶口，還需等3年，兒子還得回老家高考，由于兩地教材不一樣，高中還得回四川上?！拔以谥貞c打拼這么多年，現在為了孩子可能還得回去，這邊的努力就都白費了?！眲⑾壬鸀榇撕芸鄲?。

實際上，高考資格與戶籍脫鉤的替代管理辦法很好解決。重慶市教育局一位官員說，“各地的招生指標分配依照應屆畢業生的數量，而不是以戶籍人口來計算。當然，為了避免高考移民，要規定一個起碼3年的學齡限制?！?/p>

“做起來并不難，關鍵是要下決心改革。”貢森說，課題組在全國多個省市調研后認為，參加高考的資格可以通過更合理的替代性管理手段有條件地放開。比如，可以通過學籍年限和監護人的參保年限來控制和逐步放開。與此相配套，全國高等院校學位的分配也要逐步以考生人數為主要依據。

而醫療保險、養老保險和失業保險是以個人繳費為基礎的，權利與義務對等，不會給當地財政帶來負擔。因此，只要是持有居住證的居民，就可以參加這些保險項目。對于有財政補貼繳費的項目(如城鎮居民基本醫療保險等)，中央政府應該研究制定全國統一的最低標準，且補貼外來人口參加各類保障項目。

而對于低保和保障性住房等社會救助的享受資格，可以根據待遇的特性和城市的規模，設置不同的社保參保年限或繳稅年限要求?！叭丝诹魅氤鞘幸话愣际菫榫蜆I而來，城市鼓勵的正是這種流動。能夠在一個城市生活，也必須有一定的生存能力。為了鼓勵這種流動，并防止‘福利旅游’，對低保和保障性住房等社會救助待遇，設置較高門檻是有必要的，這也是對流入人口的一種生存檢驗。”貢森說，“具體可以根據待遇的特性和城市的規模，要求達到一定的社保參保年限或繳稅年限，才可以享受這些待遇。特別是對于低保等社會救助，則要設置較長的年限。當然，為了讓更多的外來人口繳得起費，社會保險繳費標準需要適當降低?！?/p>

貢森總結說，他們不贊成推翻戶籍管理政策，而是建議實行“兩保兩新”的方案。既為戶籍人口保留“捷徑”，他們可以通過繼承而享有廣泛權利；又為外來人口通過買房、投資和知識技能等入戶保留“快車道”；更為廣大普通勞動者及其家屬開辟一條通道，提供一個新的易于攀登的入戶階梯，并在上升臺階上不斷新增權利，直至實現永久入戶和同等享有原戶籍人口的所有權利。“這樣既可以鼓勵人口的有序流動，又可以加強人口管理，也有助于實現基本公共服務的均等化。”貢森說。

貢森說，戶籍制度改革是一個整體工程，還需推進與其掛鉤的教育、醫療、社會保障等相關領域的配套改革，特別是要改變目前以戶籍人口為基礎的財政及公共支出體制。

“權益脫鉤改革有一定的政治阻力，但是越晚改革，阻力越大?！必暽嬖V記者，“這是很多地方管理者的共識，希望盡早改革?，F在需要中央下決心，總結地方經驗，及早出臺指導意見，規范各地改革。”

課題組在調研時還了解到，在積極探索一元化戶籍制度改革的地方，農村居民并沒有一窩蜂地涌向城市。有的地方管理者認為，很多擔心都是臆想的?！拔覀円郧跋胂?，可能農村人一夜之間都會跑到城里來，但實際上人們都是有利益權衡的。管理者總擔心農民進入城鎮、占用公共資源，這種擔憂有些過頭。沒有工作和住房，人們進城干什么？難道天天住火車站？”重慶一位政府官員說。

國研中心專家：大城市不能只要“人手”不要“人口”

我國現在許多大城市面臨人口膨脹難題，不斷增加的外來人口使得土地、水源、環境、交通等資源不堪重負。為此，有人提出，應通過政策控制城市人口規模。但國務院發展研究中心社會發展研究部(以下簡稱“國研中心社會部”)發布的研究報告卻認為，發達地區更有條件吸納外來人口安家落戶，以實現人口分布與經濟集聚在空間上的協調。

近日，課題組組長、國研中心社會部副部長貢森接受了中國青年報記者專訪。

中國青年報：北京、上海、廣州等大城市由于聚集優質社會資源，吸引了越來越多的外來人口，使這些城市土地、環境、水資源難以承受。為什么你們卻認為，大城市應該對外來人口更加開放？

貢森：經濟越發達的地區，人口集聚會越多，這是人口分布的基本規律。隨著經濟的發展，就業機會增加了，自然帶來勞動力的集聚，區域消費水平也提高了，進而吸引更多的產業和人口集聚。

改革開放以來，東部發達地區經濟得到快速發展。城市的發展離不開人的貢獻，但許多城市對外來務工人員的態度卻是矛盾的，需要他們勞動，卻不希望他們分享發展成果。說白了，就是只要“人手”，不要“人口”。

實際上，經濟發達地區現在的發展水平是與中央的傾斜政策分不開的；按照主體功能區劃，重點開發區和優化開發區等經濟發達地區，未來可能在土地、信貸、投資、財政和環保等方面享受更多的政策優惠，這些地區也應該承擔更大的義務，幫助外來人口安家落戶。

中國青年報：但是人們一般會認為，由于資源的有限性，地區對人口的容納也是有限的。以北京市為例，從現在的人口增長趨勢看，未來10年內，北京市人均水資源量將不足300立方米，而300立方米是國際上公認的不應突破的底線。

貢森：對于自然環境因素的討論不是孤立的，而必須與一定的技術條件、經濟發展水平和公共服務狀況相結合。隨著社會經濟的發展和技術進步，各種資源的流動性增強，自然資源的剛性約束被削弱了，耕地資源、水資源等自然資源不再成為人口集聚的主要障礙，人口集聚更多地取決于經濟和社會因素，其中經濟因素更是占據了主導地位。

目前，我國人口正在向經濟發展速度較快的區域流動，人口集聚的趨勢比較明顯，這表明，以就業為主的經濟因素是中國人口空間分布的決定因素。如果將水資源等自然要素的影響絕對化，多數東部發達地區水資源都超載了，人口都要外遷。顯然，這與全國人口“孔雀東南飛”的普遍選擇是不相符的。

實際上，按照國際上通用的綜合性可持續指標來測量，我國發達地區的綜合資源的人口承載力還有較大富余。但我們在調查中發現，許多發達地區都以資源環境已經超載、社會環境變差作為托辭，不愿意吸納外來人口。但這些地區的經濟發展又提供了更多的就業崗位，可以吸納更多的外來人口，這是地方政府難以控制的。過去幾個月，沿海地區普遍出現的“民工荒”就是一個例證。