征地批復不應“模糊”難訴

征地批復，盡管其直接影響一些特定相對人的權益，但法律未對“具體行政行為”的內涵和外延予以明確界定，導致認識不統一。在復議實踐中，有些復議機關將這一應當納入行政復議渠道解決的問題排除在受案范圍之外。還有的行政機關借此規避法律法規，故意在作出的具體行政行為中不明確特定的相對人，以規避行政復議的法律監督。

明確界定“具體行政行為”，使諸如征地批復、拆遷決定等在實踐中可能被“模糊處理”的行政行為，能夠明確納入《行政復議法》的受案范圍，是該法修改時的又一關注點。

“《行政復議法》規定‘具體行政行為’可以申請復議，但具體行政行為本身是個理論概念，其內涵和外延如何，目前認識上還沒取得一致。”馬懷德教授指出，按照通常理解，它是行政機關針對特定的人、就特定的事所作出的影響其權利義務的行為，“但什么是特定人、什么是特定事，這在理解上確實存在爭議。”

“比如拆遷決定，一個村子或者小區都要拆，它針對的人是不是特定的呢？說它不特定，它就是針對這2000戶的；說它特定，這2000戶隨時可能發生一些變動，今天下的拆遷決定，明天就可能搬走了一些人。”他舉例告訴中國青年報記者。

馬懷德教授同時指出，這類問題雖有爭議，但在理論界和實務界已基本達成共識：“對‘特定相對人’的理解不應太過狹義，在我看來，只要對某一時空內相對特定的老百姓的權利、義務有影響的，都應該算具體行政行為，都要接受《行政復議法》的監督。”

“比如政府審批修建一個電站，就是個具體行政行為，因為它對附近一片區域老百姓的權利、義務都有影響。”馬懷德教授告訴記者，“再比如，公安機關拒絕立案調查治安案件，政府撕毀與你簽訂的行政合同，這些都可以看做具體行政行為，應該納入行政復議范圍。”

公務員不滿行政處分應有復議渠道

我國現行的行政復議制度，將“行政機關作出的行政處分或者其他人事處理決定”等內部行政行為，排除在行政復議審查范圍之外。針對此，很多學者提出，應當把人事處理決定納入到行政復議范圍之內。

2005年，《北京青年報》報道過這樣一則新聞：剛被商務部錄用為公務員一年的唐女士在懷孕后，收到了商務部取消自己公務員錄用資格的決定。因不服這一“內部決定”，唐女士將商務部告上法庭。但北京市東城區人民法院裁定認為，她屬于商務部錄用公務人員，爭議應向商務部同級人民政府人事部門申訴，不屬于法院管轄范圍，因此駁回唐女士的起訴。

馬懷德教授表示，商務部對唐女士作出的內部行政行為，是修改《行政復議法》考慮納入受案范圍的行為。

“當前，行政機關對其公務員所作的人事任免、獎懲等決定，都算‘內部行政行為’。如果公務員對‘內部行為’不服，按照《行政訴訟法》不能起訴，按照《行政復議法》也只能向上級‘申訴’。接到公務員申訴后，上級機關處理申訴并沒有法定的程序，可以作決定，也可以不作決定，可以這樣做，也可以那樣做，這種類似于‘信訪’的爭議解決機制，應該說在力度、范圍、公正性和可接受性上，都是有問題的。”馬懷德教授表示。

在這場與商務部對簿公堂的官司中，公務員唐女士要求撤銷“內部決定”，并索要精神損失費1元。這使她的官司帶上了某種標桿意義，而類似這種公務員對行政機關內部的人事任免、獎懲決定不服的爭議，據馬懷德教授估計，在全國正以每年600-800件的數量上演。

“人事處理決定涉及國家公務員的切身利益，將其排除在行政復議審查范圍之外,剝奪了公務員作為公民的法定救濟權利。”馬懷德教授認為，從世界很多國家的經驗看，行政機關的內部人事爭議大多屬于法律爭議，“既然是法律爭議，就應該納入法治解決的渠道。”