改革開放初期，我國法制建設(shè)最突出的問題是“無法可依”、“立法空白”，當時的立法指導思想是“有比沒有好”、 “宜粗不宜細”。經(jīng)過30年不懈努力，我國法制建設(shè)的主要矛盾已經(jīng)發(fā)生顯著變化，“無法可依”的問題基本得到解決。黨的十五大提出，“到2010年形成中國特色社會主義法律體系”。在這個重要的歷史節(jié)點上，回顧上海30年地方立法走過的歷程，前瞻地方立法發(fā)展的新趨勢，進一步加強和改進地方立法工作，對于中國特色社會主義法律體系的科學形成和不斷完善，全面落實依法治國基本方略，具有重要意義。

上海30年地方立法回顧

1979年7月五屆全國人大二次會議審議通過的地方組織法，第一次以法律的形式將地方性法規(guī)制定權(quán)賦予省級人大及其常委會。作為中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，地方立法對維護社會主義法制統(tǒng)一作出了積極貢獻。 30年來，上海地方立法工作在實踐中探索，在探索中創(chuàng)新，在創(chuàng)新中發(fā)展，始終與國家改革開放相伴，與經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型同步。據(jù)統(tǒng)計，市人大及其常委會迄今為止共制定地方性法規(guī)207件，修改地方性法規(guī)203件次，其中已廢止和自然失效的地方性法規(guī)60件，現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)147件，作出法規(guī)性問題的決定21件，現(xiàn)行有效的6件，作出法規(guī)解釋1件。回顧30年歷程，歷屆市人大及其常委會篳路藍縷、開拓創(chuàng)新、攻堅克難，緊密結(jié)合上海經(jīng)濟社會發(fā)展和民主法制建設(shè)的實際，制定了一大批有質(zhì)量、有影響、有特色的地方性法規(guī)。這些法規(guī)對實施國家法律、探索改革路徑、促進經(jīng)濟發(fā)展、規(guī)范權(quán)力運行，從而落實科學發(fā)展、社會和諧，發(fā)揮了積極的引導、促進和保障作用。

與此同時，上海市人大及其常委會立法工作層面的制度建設(shè)也取得了長足進步：審議制度日臻完善，工作機制逐步健全，立法技術(shù)漸趨成熟，逐步進入到制度化、程序化、規(guī)范化的軌道。

這一系列進步，離不開廣大市民的有序參與，離不開歷屆上海市委對立法工作的堅強領(lǐng)導，凝聚著歷屆市人大常委會組成人員和人大代表辛勤耕耘的汗水和破解難題的智慧。

（一）回應現(xiàn)實需求，努力為經(jīng)濟社會健康發(fā)展提供法制保障。 30年來，市人大常委會審慎地行使憲法和法律賦予的地方立法權(quán)，圍繞改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局，積極發(fā)揮地方立法的作用。例如，根據(jù)黨的十四大提出的建立社會主義市場經(jīng)濟體制的目標， 自1995年至1997年制定了39部地方性法規(guī)，在反不正當競爭、外商投資企業(yè)審批等方面進行制度規(guī)范，較好滿足了市場經(jīng)濟對法律規(guī)則的現(xiàn)實需求。 2008年，為保障上海世博會籌備和舉辦工作的順利開展，通過常委會決定形式，授權(quán)市政府在世博會期間可以根據(jù)實際管理需要制定臨時性行政管理措施，努力為世博會的成功舉辦提供法制保障。 2009年，為貫徹實施建設(shè)上海國際金融中心的國家戰(zhàn)略，營造具有國際競爭力的金融發(fā)展環(huán)境，推進上海國際金融中心建設(shè)，市人大常委會制定 《上海市推進國際金融中心建設(shè)條例》，起到了較好的引領(lǐng)作用。

（二）貫徹落實上位法，大力開展實施性立法。國家法律的有效實施，常常有賴地方的配套立法，因此實施性的地方性法規(guī)是國家立法的延伸和完善。例如， 2003年《中華人民共和國道路交通安全法》頒布實施， 2004年國務院又頒布了道路交通安全法的實施條例。針對道路交通安全法第76條關(guān)于道路交通事故賠償這一執(zhí)法和司法中迫切需要解決的具體問題，市人大常委會審議通過了 《上海市機動車道路交通事故賠償責任若干規(guī)定》，整部法規(guī)只有十條，但是它對道路交通安全法規(guī)定的民事責任承擔方式進行了富有創(chuàng)造性的細化，在實踐中有較強的操作性，得到了社會好評。地方實施性立法有助于國家立法的原則、精神在本地區(qū)得到有效貫徹。

（三）立足本地實際，著力推進自主性立法。地方立法的另一重要任務，就是對國家不可能立法的地方性事務進行規(guī)范。這方面上海也有許多范例： 1985年制定的《上海市黃浦江上游水源保護條例》實施20多年來，為保障千家萬戶的用水安全和城市的可持續(xù)發(fā)展起到了重要作用； 1994年制定的 《上海市煙花爆竹安全管理條例》充分考慮法規(guī)的可行性和現(xiàn)實性，采用 “禁與限”相結(jié)合的方針，限時限地燃放煙花爆竹，充分體現(xiàn)人民群眾的意愿并尊重民間習俗，得到了大多數(shù)群眾的認同和擁護； 1996年制定的 《上海外高橋保稅區(qū)條例》是 “浦東開發(fā)、法制先行”的重要內(nèi)容，較好適應了浦東開發(fā)開放對法制建設(shè)的需求； 2002年制定的 《上海市歷史文化風貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護條例》起到了保護城市遺產(chǎn)、保留城市記憶和延續(xù)城市文脈的作用。

（四）發(fā)揮 “試驗田”作用，大膽探索先行性立法。地方立法還有一項重要任務，就是鑒于各地區(qū)發(fā)展不平衡等因素，國家立法時機尚不成熟，由地方先行一步，采取立法手段加以解決，為其后的國家立法積累經(jīng)驗。上海在這方面也有多次嘗試。 1987年制定的 《上海市青少年保護條例》是我國第一部保護青少年權(quán)益的地方性法規(guī)，由市人大有關(guān)委員會委托團市委牽頭組織16家單位共同起草，它的出臺為全國人大常委會制定未成年人保護法提供了參考，發(fā)揮了 “試驗田”作用。 1991年制定的 《上海市外商投資企業(yè)清算條例》是我國第一部清算法規(guī)，它的出臺讓外商吃了 “定心丸”，在引進外資工作中發(fā)揮了重要作用。此外， 《上海市保護消費者合法權(quán)益條例》、 《上海市反不正當競爭條例》等法規(guī)的制定，當時在全國也屬先行先試。

（五）總結(jié)實踐經(jīng)驗，建立并完善立法程序規(guī)則和工作機制。經(jīng)過多年的探索和總結(jié)，市人大及其常委會的立法工作從簡單到完備、從粗疏到細密，形成了較為科學、合理的程序和規(guī)則，為有效行使地方立法權(quán)，提高立法質(zhì)量和效率，提供了制度保證。 1986年，市人大常委會通過了 《上海市人民代表大會常務委員會制定地方性法規(guī)程序的暫行規(guī)定》，這是第一部專門規(guī)范上海市地方立法程序的法規(guī)；2001年市十一屆人大第四次會議通過了 《上海市制定地方性法規(guī)條例》，對地方性法規(guī)案的提出、審議、表決和公布等環(huán)節(jié)作了較為系統(tǒng)的規(guī)定，使制定地方性法規(guī)的工作進一步程序化、制度化、規(guī)范化。與此同時還形成了地方性法規(guī)的立項、調(diào)研、起草、統(tǒng)一審議、聽證、法規(guī)案解讀、公開征求草案意見、立項論證等多項制度。

（六）發(fā)揚立法民主，努力提高立法工作的公開性和透明度。民主立法是廣泛集中民情、民意和民智的基本途徑，是提高立法質(zhì)量的關(guān)鍵。在推進民主立法方面，市人大常委會廣泛采用座談會、聽證會、論證會等方式，利用網(wǎng)絡(luò)、報刊、郵件等途徑，向人大代表、政協(xié)委員、專家學者、行業(yè)協(xié)會、社會公眾等各個方面征求意見、傾聽呼聲，切實提高公眾參與水平，增強參與實效。從2009年開始，市人大常委會將每件提交審議的法規(guī)草案都在媒體上公布，廣泛征求市民意見。如 《上海市中小學校學生傷害事故處理條例》、《上海市養(yǎng)犬管理條例》、 《上海市公共場所控制吸煙條例》等關(guān)乎社會領(lǐng)域法規(guī)的聽證會，不同意見的爭論十分活躍、激烈，立法者擇善而從，力求在充分博弈的基礎(chǔ)上形成更趨合理的制度。

鑒往知來，在總結(jié)經(jīng)驗的同時，我們也必須直面上海地方立法存在的亟需解決的問題：

一是與改革發(fā)展、市民生活密切相關(guān)的法規(guī)還存在缺位現(xiàn)象。與北京、天津、重慶、深圳四個城市地方立法相比較，上海地方立法在有些領(lǐng)域還存在一些空白，如在促進高新技術(shù)開發(fā)區(qū)的建設(shè)方面，北京于2000年出臺了中關(guān)村科技園區(qū)條例，創(chuàng)設(shè)了 “法無明文規(guī)定即允許”的一系列嶄新的制度。 2002年天津出臺了濱海新區(qū)條例，致力于構(gòu)建濱海新區(qū)創(chuàng)新型管理體制和促進新區(qū)經(jīng)濟資源優(yōu)化配置，用立法手段維護新區(qū)市場經(jīng)濟秩序和投資者、建設(shè)者合法權(quán)益。2001年深圳制定了經(jīng)濟特區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)條例，時隔5年又及時作了修訂。與此對照，上海在高新技術(shù)開發(fā)區(qū)方面僅有1990年出臺的 《上海市漕河涇新興技術(shù)開發(fā)區(qū)暫行條例》，運行20年來，情況發(fā)生了很大變化，難以滿足當前發(fā)展的現(xiàn)實需要。又比如，調(diào)查顯示，上海約有50%的被調(diào)查者贊成城市家庭養(yǎng)犬，另有50%左右人群極力反對。然而，有一點卻是共同的，即他們100%都要求用立法來規(guī)范城市家庭養(yǎng)犬。這方面天津等城市的做法值得借鑒：天津在相關(guān)立法實施9年后，根據(jù)行政許可法于2005年及時作了修訂，分重點與一般區(qū)域?qū)嵭胁顒e化管理，剛?cè)岵嵘耸忻袼刭|(zhì)，緩解了社會矛盾。

二是立法對制度環(huán)境變化、經(jīng)濟社會變遷回應不夠及時。 2010年，按照全國人大常委會的部署，以人大為主導，集中開展了法規(guī)清理工作。以解決不一致問題為重點，全面梳理地方性法規(guī)中存在的不適應、不一致、不協(xié)調(diào)和操作性不強的問題；以保證我國社會主義法律體系更加科學、統(tǒng)一、和諧為目標，力爭使地方性法規(guī)更好地適應本市經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)的需要。經(jīng)集體研究，對列入清理范圍的135件法規(guī)逐件逐條反復研究，根據(jù)不同情況，區(qū)分輕重緩急，建議廢止法規(guī)5件；建議按簡易程序修改法規(guī)48件；建議納入立法規(guī)劃或年度立法計劃進行修改的法規(guī)39件。

同時，在工作中發(fā)現(xiàn)，由于法規(guī)清理工作沒有常態(tài)化、制度化，對時過境遷的相關(guān)法規(guī)沒有及時作出回應。如1996年制定的外來流動人員管理條例，實施至今，本市經(jīng)濟社會發(fā)展以及有關(guān)人口管理的理念發(fā)生了顯著變化，條例中作為核心制度的 “暫住證”已被取消，與之相關(guān)的房屋租賃治安許可、單位使用外地勞動力審批等許可制度已停止執(zhí)行，條例中的外來流動人員收容遣送制度也被廢止，但該條例尚未得到廢止。又如1999年制定的涉外婚姻登記和婚姻咨詢管理若干規(guī)定，其最核心的涉外婚姻咨詢機構(gòu)設(shè)置許可已被取消，其他有關(guān)涉外婚姻的登記機關(guān)、程序、罰則等內(nèi)容也發(fā)生了新的變化，且國務院2003年婚姻登記條例對涉外婚姻的登記程序做了詳盡規(guī)范，已實際涵蓋該規(guī)定，但同樣也沒有得到及時清理。

三是法規(guī)條文很多，但往往缺少解決問題的 “關(guān)鍵的那么幾條”。在這方面，要避免操作性不強的 “景觀式立法”、權(quán)利義務不對等的 “管制性立法”、行政管理部門主導的“部門性立法”、地方特色不足的 “重復性立法”。有的條例或者實施辦法，把國家法律、行政法規(guī)照抄照搬，結(jié)合本地實際和需要作出具體化規(guī)定的條文卻很少。有的法規(guī)在立法時將矛盾多、意見不統(tǒng)一的 “關(guān)鍵幾條”，以 “由市人民政府另行規(guī)定”的方式進行 “技術(shù)處理”，把矛盾推給政府部門。這類情形的存在，使得法規(guī)本身缺乏解決問題的地方特色，影響了地方立法的權(quán)威性和嚴肅性，使公民對法律的信仰受到影響。

此外，有些法規(guī)比較強調(diào)行政部門的管理權(quán)限，而忽視對公權(quán)力的制約和對公民權(quán)利的保障。有些法規(guī)制度的剛性不足，操作性不強。還有些法規(guī)出臺后，沒有抓緊督促政府部門盡快制定與法規(guī)配套的規(guī)范性文件，以至于難以做到與法規(guī)同步實施。凡此種種，都需要我們在今后的工作中努力改進。

從中國特色社會主義法律體系的形成展望地方立法發(fā)展趨勢

作為國家立法重要組成部分的地方立法受制于國家立法的進程。如期形成中國特色社會主義法律體系，對地方人大立法工作必將產(chǎn)生諸多影響，為此，我們需要對地方立法的發(fā)展趨勢作出科學研判。

（一）就立法內(nèi)容而言，保證國家法律的貫徹實施將成為地方立法的主要工作。經(jīng)過多年努力，我國政治生活、經(jīng)濟生活和社會生活的主要方面基本做到了有法可依，作為法律體系主體的法律和行政法規(guī)漸趨完備。這就意味著國家法制建設(shè)的進程使得地方 “先行性立法”的空間呈現(xiàn)逐漸縮小的趨勢。同時，隨著我國民主法制建設(shè)的日臻完善，有些領(lǐng)域國家法律和行政法規(guī)已經(jīng)有相當明確具體的規(guī)定，條文趨向精細化，沒有給地方留下更多立法的空間和余地，對于這些領(lǐng)域地方也就沒有必要再進行立法。相應地，保證國家法律在本行政區(qū)域的實施，將成為地方人大的重要任務。 “徒法不足以自行”，法律的生命力在于實施。這不僅是憲法和法律賦予地方各級人大的職責所在，也是中國特色社會主義法律體系形成后地方各級人大面臨的一項重大課題。因此，對于地方立法機關(guān)來說，落實國家法律在本行政區(qū)域的實施，將成為地方立法的主要工作。

（二）就立法重心而言，及時修改地方性法規(guī)將成為近階段地方立法工作的重點。首先，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟與社會主義民主政治的不斷發(fā)展，要求法律也必須與時俱進。從這個意義上說，制定新法律、應對新情況仍是立法機關(guān)的主要任務。其次，由于法律的穩(wěn)定性始終與社會的變動性之間產(chǎn)生著矛盾，這個矛盾的結(jié)果即表現(xiàn)為法律的滯后性。因此，必須及時修改已滯后的與實際社會生活不相適應的法律法規(guī)。以上海為例，隨著中國特色社會主義法律體系的形成，我們已經(jīng)注意到一個顯著趨勢就是新制定的法規(guī)數(shù)量將減少，而修改、廢止法規(guī)的數(shù)量將增多。上屆市人大常委會修改的法規(guī)數(shù)占到這屆立法總量的68％。在本屆立法規(guī)劃中，修改法規(guī)39件，占本屆立法比達到55.7%。地方立法由過去強調(diào)立、改、廢并重，到現(xiàn)在突出對法規(guī)的適時修改，反映了我國社會主義法律體系形成以及社會變革的形勢下，對完善已有的法律制度提出了新的要求。

（三）就法規(guī)體例而言， “有幾條立幾條、管用幾條制定幾條”將取代結(jié)構(gòu)完整的常規(guī)形式。法律作為調(diào)整社會關(guān)系的公器，歸根到底，它只能來源于社會實踐，只能在社會發(fā)展提出需要用法律手段加以調(diào)整時才能制定。也就是說，立法工作從來不是從法律體系出發(fā)的，而只能根據(jù)需要與可能來進行。隨著國家法律體系的不斷完善，地方立法中綜合性立法項目必然會越來越少。今后的地方立法，更多的應當是針對一些具體問題，由系統(tǒng)性立法向問題引導立法、立法解決問題方向嬗變。換言之，地方立法重在對國家法律、行政法規(guī)的 “拾遺補缺”。因此，結(jié)合本地實際，以解決核心問題為目標， “管用幾條制定幾條”的做法，應該成為今后地方立法的努力方向。