兩年前一度擱置近期再入議程

開放“單獨二胎”政策的醞釀，曾在2011年接近成熟。當年5月，國家人口計生委下轄的中國人口發展研究中心提交《關于〈完善單獨政策初步測算報告〉的報告》。同年7月在烏魯木齊召開的全國人口和計劃生育半年工作暨綜合改革工作會議形成共識：在自愿原則下，可選擇一些試點省份進行“單獨二胎”試點。

廣東、上海等省市也曾表態，希望首先在各自的省市進行試點。

然而反對放寬人口政策的聲音也層出不窮。如中國社科院馬克思主義研究院院長程恩富等人認為，中國應該推行更為嚴厲的“獨生子女政策”，即：“城鄉一胎、特殊二胎、嚴禁三胎、獎勵無胎”；并將總人口逐漸減至5億人左右。

政府機構中也有一些反對者。他們的理由大致相近：擔心放寬生育政策會導致人口突然增加，不利于環境、資源、城鎮化、就業、人均國力和人均生活水平等很多問題的解決。有的政府經濟部門甚至擔心人口總數增加，會導致人均GDP下滑等。

一位國家人口計生委的重要官員曾對記者介紹，“單獨二胎”政策還遭到了幾個省份省委書記的反對。

反對聲音一度占上風，加上之后計生系統重要人事的連續變更，以及2012年“十八大”召開和隨后的國務院政府機構改革眾多因素，致使“單獨二胎”政策被擱置下來。

今年3月，國務院進行新一輪政府機構改革，國家人口計生委與衛生部合并成立國家衛計委。此后，“單獨二胎”政策又再度被納入議程。

不過，生育政策如何調整和實施，還有一個值得注意的變數，即政策調整的主導職能歸屬哪一部門。

今年3月14日，新華社授權發布的《國務院機構改革和職能轉變方案》中，有“將國家人口和計劃生育委員會的研究擬訂人口發展戰略、規劃及人口政策職責劃入國家發展和改革委員會”的表述。當時外界曾解讀為調整計劃生育政策的主導權將歸于國家發改委。

但6月9日，國務院辦公廳發布的國家衛計委“三定”方案中，又明確“負責完善生育政策”屬于衛計委的重要職能之一。同時，方案中列出的“取消的職責”一欄中，也沒有此前曾提到的“制定人口政策”的內容。

7月29日，國家發改委新聞發言人、秘書長李樸民在回答本報記者關于人口政策制定主導權是否已歸屬發改委的提問時表示，這方面的“三定”方案正在制定中”，制定者是中央編辦。

有接近國家衛計委決策層的人士則向本報記者解釋稱，人口政策制定的職能即便最終確定歸發改委，這和“負責完善生育政策”的職能歸衛計委，兩者之間也并不矛盾。“生育政策與人口政策存在一定的差別，后者更為宏觀，也較虛；前者更為具體、實在。”這位人士說。

人口數據支持生育政策調整

主流的人口學家們認為，放寬生育政策不會導致人口激增，還能帶來促進出生人口性別比正常化，緩和社會矛盾等諸多益處。

自上世紀80年代中期開始，當時的國家計生委選取了甘肅省酒泉市、山西省臨汾市翼城縣、河北省承德市、湖北恩施土家族苗族自治州四個地區的農村進行全面“二胎”試點——即無論夫婦雙方是否為獨生子女，也無論他們的第一胎性別，都可以生育第二胎。

試點的結果顯示，從上世紀90年代開始，酒泉的人口出生率和自然增長率持續下降，一直低于甘肅省和全國的平均水平，并未出現反對者所擔心的人口激增。

2010年11月進行的全國第六次人口普查得出的主要數據，也被外界認為是有利于推動中國人口政策的放寬調整。

這次人口普查的數據顯示，至2010年11月1日，中國內地總人口為13.40億人；年均增長率0.57％（2000-2010年）；60歲及以上老人比例為13.26％；出生人口性別比為118.06（女為100）。

出生率方面，2000年至2010年年均增長0.57%，較之上一個十年——1990年-2000年的1.07％年均增長率,下降接近一半，幅度驚人。

同時，人口學界更看重的指標——“總和生育率”，即平均每位婦女一生生育孩子的數量。一般認為總和生育率為2.1時,代際之間人口更替將大致均衡。在此之上,人口逐漸增加,在此之下則減少。

中央民族大學理學院副院長、統計學教授徐世英的團隊，根據第六次人口普查資料直接計算出來的總和生育率結果是1.18，遠遠低于2.1。這一結果為各方認可。

即使考慮到漏報等因素，本報記者所采訪到的眾多統計學者、人口學者，給出的“最樂觀”數字，也只有1.65。

老齡化方面，對于老齡化社會界定的標準是：如果人口中65歲及以上老年人口比重超過7％,或60歲及以上老年人口比重超過10％,即進入老齡化社會。老齡化程度還可以細分:當60歲以上的人口占總人數的10％-19％為輕度,20％-29％為中度,30％及以上則為重度。