焦點二：讓農(nóng)民享受土地增值收益

西安未央?yún)^(qū)未央宮街道辦北棗園村籌備拆遷已有幾年，但因不少村民反對，仍未實施。村民告訴半月談記者，反對拆遷的主要原因是大家對將來的生產(chǎn)、生活出路十分擔(dān)心。

作為西安近郊城中村，灞橋區(qū)十里鋪街道辦長樂坡村面臨拆遷改造。村民袁康善等人說：“按現(xiàn)在的政策，集體土地被征為國有土地后，村民除了每戶能得到幾套安置房，得不到多少補貼，長遠發(fā)展得不到保障。”

重慶市政府參事、市國土房管局原副局長邱道持認為，征地過程中，由于土地產(chǎn)權(quán)、用途發(fā)生變化，土地顯著增值。但土地收益分配明顯是向城市、向非農(nóng)部門傾斜，農(nóng)民得到的太少，農(nóng)村資產(chǎn)總體仍呈現(xiàn)出“凈流出”狀態(tài)。

土地被征收，意味著農(nóng)民生活生產(chǎn)方式的徹底改變。常偉認為，一些地方采取一次性貨幣安置的“一腳踢”補償模式，希望能一勞永逸地解決問題，而對失地農(nóng)民技能培訓(xùn)、社會福利保障等考慮不足，一些失地農(nóng)民種地?zé)o田、就業(yè)找不到崗位，逐漸淪為城市邊緣的困難群體。

征地補償標(biāo)準(zhǔn)雖然逐年提高，征地問題依然是上訪重災(zāi)區(qū)。對此專家建議，“一腳踢”補償模式應(yīng)當(dāng)擯棄，留地安置、就業(yè)安置、社會保險安置等經(jīng)驗值得借鑒。

記者在西安市未央?yún)^(qū)、高陵縣等地采訪了解到，考慮到失地農(nóng)民的長遠生計，當(dāng)?shù)卣谔剿鹘o農(nóng)民商業(yè)房面積、預(yù)留土地。西安西郊三橋街道辦和平村正在城中村改造，舊村莊已拆除完畢。和平村黨總支書記白世峰說：“和平村將留有1400畝土地，重新改造開發(fā)。土地開發(fā)后會帶來更大的效益，賦予村民更多的發(fā)展權(quán)。”

焦點三：謹防“公共利益”被濫用

調(diào)研中，專家和基層干部認為，要準(zhǔn)確把握征地改革著力點，就必須保證征地行為公益性。要按照中央要求，嚴格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍。

安徽省國土資源廳調(diào)控檢測處處長黃發(fā)儒說：“目前，我們規(guī)定以城市規(guī)劃區(qū)為范圍，在城市規(guī)劃區(qū)之內(nèi)的地是集體的可征收過來，但城市規(guī)劃地以外的經(jīng)營項目就不可以征收農(nóng)民的土地。”

全國政協(xié)委員、陜西省政協(xié)副主席李冬玉表示，目前非農(nóng)建設(shè)占用集體土地一般都經(jīng)過征收，法律規(guī)定征收應(yīng)是公共利益需要，但法規(guī)和政策對“公共利益”無具體界定。盡管土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的增值收益管理日趨嚴格，但地方政府支配大部分增值收益的格局沒有變，土地使用者獲得了土地增值的相當(dāng)部分，而農(nóng)地所有者難以從農(nóng)地發(fā)展權(quán)中受益。

同時，政府行使征地權(quán)的范圍應(yīng)當(dāng)明確限定。安徽大學(xué)“三農(nóng)”問題中心常務(wù)副主任張德元認為，如果出于公益目的，用于道路、廣場等公共基礎(chǔ)設(shè)施時，政府可以行使征地權(quán)。如果土地用于商品房開發(fā)等商業(yè)行為的時候，政府不能使用征地權(quán)，應(yīng)當(dāng)由農(nóng)民與開發(fā)商談判博弈，用市場手段解決，政府應(yīng)當(dāng)作為中間裁判，發(fā)揮監(jiān)督和協(xié)調(diào)的作用，不能與民爭利。

鑒于現(xiàn)行征地制度存在“公共利益”被擴大和濫用的現(xiàn)象，李冬玉建議，應(yīng)該通過制定《征收、征用土地目錄》等方式，從源頭上加以控制，嚴格使用國家征地權(quán)限，確保征收征用土地為公共利益需要。同時，強化用途管制，淡化產(chǎn)權(quán)管制。對符合土地利用規(guī)劃的非公共利益用地管理，可只辦轉(zhuǎn)用手續(xù)。用地者與土地所有者就使用權(quán)出租出讓價格協(xié)商談判，在雙方意見一致的前提下辦理轉(zhuǎn)用手續(xù)。