困局

理想方案遇到現實問題

機構難以撤并

在馬敬仁和卞蘇薇牽頭的專家小組之外，深圳市政府當年還從政策研究室、發改局等單位抽調人手，成立了一個課題小組。作為學者，他們提供的是一個比較理想的方案。但當這個方案交到政府部門的課題小組進行討論時，開始遇到種種困難。

首先是國家體制環境存在諸多掣肘，政府機構改革需要上級授權，地方政府作為空間不大，大部門大到什么程度？機構如何撤并？都不是深圳自己說了算的。

樂正同樣深知政府機構改革之敏感艱難，他舉例說，早在1994年，深圳就曾試圖將市委組織部和市政府的人事局、勞動局合并，成立人力資源局，方案都做出來了，但未獲上級批準。

人事安排困難

此外，按照馬敬仁的設計，很多政府執行部門的職能應該剝離出去，交給企業、社會組織和社區去做。但是社會組織發展滯后，社區自治能力不強，很多公共事務無法剝離。

而在主觀方面，因為改革勢必導致眾多政府機構調整、撤并，人事安排方面需要面對巨大阻力。

馬敬仁說，按照理想的設計方案，決策部門數量不宜太多，可是很多部門并不到一起來，“有的主管領導直接就說，我這三個部門不能動，你能怎么辦？”

由于設計方案中決策部門級別較高，討論過程中，決策部門的數量越協商越多，“最開始我們的規劃是3個，后來增加到12個，最后變成21個”。這樣的結果讓馬敬仁頗感無奈。

與決策部門想大大不起來相對照，一些執行部門該小卻小不下去，馬敬仁舉例說，國土和建設部門都是純粹的執行部門，因為存在較大部門利益，人家不愿分出來，最后也沒辦法動。

曙光

來自中央的支持

沉寂中的摸索

討論的結果與最初的設計方案漸行漸遠，改革動議就此陷入6年沉寂。

不過馬敬仁稱改革從未“流產”，有關“行政三分制”的探索，一直未曾停止，“只是不讓報了而已”。

馬敬仁透露，中央的調查組從2003年到2006年一直都在深圳開展工作，時任國務委員兼國務院秘書長的華建敏也曾多次前往深圳調研。

另一方面，深圳也一直在為改革做著準備工作，探索基層民主自治、培育非政府組織、搞綜合執法等等，“做的最大的一件事就是2005年的事權改革，把市政府有關公共服務方面的事權都交給區政府，區政府能交的，都交給街道和社區。”

中央指明方向

更令馬敬仁欣慰的是，這幾年來，從中央到廣東，有關行政管理體制改革的思路日漸明朗，決心越發顯現。

2002年11月，黨的十六大報告提及，要“按照決策、執行、監督相協調的要求，繼續推進政府機構改革”。

2007年10月，黨的十七大報告指出，要加快行政管理體制改革，建設服務型政府，“要堅持用制度管權、管事、管人，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。”

對比兩個報告，在論述決策權、執行權、監督權三者關系時，黨的十七大報告增加并強化了“相互制約”的內容。

2008年2月，黨的十七屆二中全會在京召開，審議通過《關于深化行政管理體制改革的意見》。在這份綱領性文件中，除對黨的十七大報告有關精神做進一步闡釋外，還提出“探索實行職能有機統一的大部門體制，完善行政運行機制”。

當年年底出臺的《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要(2008-2020年)》，更是明確而具體地指出，“支持深圳市等地按照決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求，在政府機構設置中率先探索實行職能有機統一的大部門體制。”

雖然這幾個文件均未使用“行政三分制”這一概念，但馬敬仁認為，自己當年的改革思路，與文件精神是一致的。

獲批

再改革阻力已減小

方案水到渠成

一個月成稿，上報國務院兩個多月即獲批復，《深圳市綜合配套改革總體方案》創造的“深圳速度”再次令人稱奇，這似乎也從一個側面證明，該方案涉及的種種改革舉措，已經到了水到渠成的地步。

作為上次改革方案設計者的馬敬仁和深圳市委重要智囊的樂正都表示，此次改革方案起草過程中，有關方面并未征詢他們意見。在他們看來，有關行政管理體制改革的思路，自上到下已經相當清晰，方案的形成、通過自然比較順，無須太多討論。

這也正好印證了深圳大學中國經濟特區研究中心主任鐘堅的觀點：我國政治體制改革是自上而下的，地方政府很難有所作為。

不過馬敬仁和樂正都相信，有來自高層的強力支持，深圳今天的行政管理體制改革，會比6年前試水“行政三分制”時阻力小很多。

實施方式保密

但改革的敏感和復雜仍然不言而喻，總體方案發布后，眾多媒體記者前往深圳，試圖就這一“深水區”的改革做點文章，除幾名專家樂于配合，政府部門鮮有官員接受采訪。

“你現在找誰都不會跟你說，大家都在想會不會改到自己頭上來。”一名內部人士告訴《中國青年報》記者。

行政管理體制改革將如何實施？對于這一外界關注度最高的話題，蒙敬杭給了《中國青年報》記者這樣一個答復：“這是高度機密，連有的市委常委都不知道。”他說具體方案一旦公布，“就會在兩個月內迅速完成”，言辭間似乎暗含快刀斬亂麻之意。

改革需要耐心

“總體方案公布后，深圳可能于近期出臺一個3年實施方案。”樂正表示，在構筑新的政府架構時，決策部門、執行部門、監督部門在級別上宜平行設置。同時，機構的調整可能會以轉變職能為宗旨有增有減，而不是一味做減法，比如，政府的經濟職能會繼續弱化，社會職能則會加強；審批會減少，執法要加強。

馬敬仁同樣期待實施方案盡早出臺，他期待政府在做這個方案時能一步到位，不要一遇阻力就打折扣，他希望決策部門能并到一個較小的數目，“決策部門如果太多，執行部門就分離不出來。”

“對政府的改革，要有耐心。”馬敬仁強調。

編輯：鄧京荊 來源：京華時報