城管的尷尬時(shí)光

在田思源看來(lái)，行政執(zhí)法權(quán)的內(nèi)容過(guò)多和手段不足是城管發(fā)展的根本限制性矛盾。要走出這一困境，要么在體制上調(diào)整，理順執(zhí)法權(quán)，要么爭(zhēng)取強(qiáng)制手段。而其實(shí)在公安化的態(tài)勢(shì)之外，北京城管早已在前者的方向上做過(guò)努力。

白原的記憶里，北京城管因?yàn)轶w制上的變動(dòng)而受到如此大的關(guān)注，今年絕非第一次。在去年2、3月之間北京的“大部制”機(jī)構(gòu)調(diào)整時(shí)，城管在第一輪公布方案的機(jī)構(gòu)設(shè)置中“消失”，引發(fā)坊間傳言城管被取消，是最驚心動(dòng)魄的一次變動(dòng)。

而在行政法學(xué)教授、西城區(qū)城管大隊(duì)對(duì)口指導(dǎo)專家熊文釗的記憶中，那反而是北京城管爭(zhēng)取機(jī)構(gòu)獨(dú)立的一次絕好機(jī)會(huì)。“事實(shí)上，北京城管想獨(dú)立，做了努力，但是市政府那邊最終沒(méi)有給編制序列。”他說(shuō)。

2009年2月20日，北京市公布了由中共中央、國(guó)務(wù)院核準(zhǔn)的《北京市人民政府機(jī)構(gòu)改革方案》。在這一方案中，沒(méi)有任何關(guān)于城管隊(duì)伍的表述。北京市城管執(zhí)法局原本屬于市政市容委下屬的部門管理機(jī)構(gòu)，然而這次也在方案中的6個(gè)部門管理機(jī)構(gòu)中消失。

消息一出，便引發(fā)媒體的持續(xù)關(guān)注和網(wǎng)友的熱烈討論。當(dāng)時(shí)有媒體援引知情人士的話語(yǔ)指出，“改革后城管執(zhí)法局不再作為部門管理機(jī)構(gòu)存在，但其職能將仍然被保留。”

直到3月19日北京市政府辦公廳發(fā)布《北京市人民政府關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》，北京市城管執(zhí)法局才又一次在部門管理機(jī)構(gòu)中出現(xiàn)。

在這一個(gè)月身份不明的尷尬時(shí)光里，基層隊(duì)員們不知內(nèi)情，議論紛紛。“誰(shuí)也不知道怎么回事，大家都挺消極的。我是無(wú)所謂，下崗了要不就當(dāng)游商唄。”白原回憶道。關(guān)心時(shí)事的小販也更加“囂張”起來(lái)，有的甚至和白原說(shuō)：“你們別管我了，反正過(guò)兩天你們也被取締了。”

而此時(shí)，在城管的上層卻有著更多的考慮。這一個(gè)月正是北京市編制辦“三定方案”(定機(jī)構(gòu)，定編制，定職能)的時(shí)間。“北京市城管局這邊想爭(zhēng)取獨(dú)立，即便作為副廳級(jí)單位由市政府直接管理也好。”熊文釗說(shuō)。

北京市城管執(zhí)法局自誕生以來(lái)，就實(shí)行市局隸屬市政市容委，區(qū)縣大隊(duì)歸區(qū)縣政府直管、受市局業(yè)務(wù)指導(dǎo)的體制。然而在2002年、2004～2005年兩次大規(guī)模擴(kuò)權(quán)之后，隨著城管行政處罰職能的擴(kuò)張，客觀上增強(qiáng)了對(duì)城管局協(xié)調(diào)上層、指揮下層能力的要求。這一要求內(nèi)在構(gòu)成了北京市城管執(zhí)法局爭(zhēng)取獨(dú)立的動(dòng)因，而沈陽(yáng)、西安等城市城管局的成功直屬管理，也使得北京城管感覺(jué)到獨(dú)立有其現(xiàn)實(shí)可能。

而在當(dāng)時(shí)機(jī)構(gòu)調(diào)整以后，也確實(shí)多了一個(gè)機(jī)構(gòu)序列。然而最終這個(gè)序列并沒(méi)有給北京市城管執(zhí)法局，而是將建設(shè)委員會(huì)更名為住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)，歸市政府組成部門。“在這個(gè)三定方案中，還是沒(méi)有最終明確城管的地位。”熊文釗說(shuō)。

之所以要爭(zhēng)取獨(dú)立，是為了提高地位，強(qiáng)化行政執(zhí)法權(quán)。王連峰副局長(zhǎng)在今年的公開(kāi)活動(dòng)中曾表示，由于與相關(guān)執(zhí)法管理部門的關(guān)系尚未理順，協(xié)調(diào)統(tǒng)一的執(zhí)法格局尚未形成，制約城管的發(fā)展，因此城管在體制上的變動(dòng)是遲早的事。

北京市城管最終失去了在2009年那一次機(jī)構(gòu)調(diào)整中獲得獨(dú)立的機(jī)會(huì)。在市級(jí)層面的獨(dú)立失敗，也阻礙了北京市城管局在編制和區(qū)縣關(guān)系的問(wèn)題上改革和突破，而后兩者，已愈發(fā)成為北京市城管在發(fā)展上的兩大重要制約因素。城管拆遷隊(duì)？

北京市城管執(zhí)法局所面臨的尷尬局面不僅僅是在市級(jí)機(jī)構(gòu)中的無(wú)法獨(dú)立，更重要的是，市執(zhí)法局只對(duì)局直屬的40多人的綜合執(zhí)法大隊(duì)有直接管理權(quán)，而對(duì)區(qū)縣的執(zhí)法大隊(duì)只是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，沒(méi)有管理權(quán)——而5000多人的區(qū)縣隊(duì)伍，才是北京城管的主體。

區(qū)縣城管大隊(duì)的人事權(quán)和財(cái)政權(quán)都?xì)w于當(dāng)?shù)卣渲苯雍蠊褪牵枪軋?zhí)法大隊(duì)成為區(qū)縣政府，甚至鎮(zhèn)、街道政府可以任意驅(qū)使的力量。“說(shuō)是拆遷隊(duì)都是客氣了，說(shuō)鷹爪子、狗腿子的，什么都有。”白原直言。

在今年7月27日，亦莊鎮(zhèn)政府組織公安、城管等部門，對(duì)一條爭(zhēng)議道路進(jìn)行強(qiáng)拆，引發(fā)沖突，造成多人受傷。類似的拆遷行為中，城管總是扮演了先鋒的角色，而值得注意的是，在北京市關(guān)于城管職權(quán)的規(guī)定中，只有“拆除違章建筑”一項(xiàng)，“拆遷”并不在其中。

更值得注意的是，在此案中，指揮城管強(qiáng)拆的是根本不具備拆遷主體地位的鎮(zhèn)政府。公法研究中心主任余凌云在對(duì)亦莊鎮(zhèn)政府的行為進(jìn)行論證后表示，強(qiáng)拆行為“明顯違法”，亦莊鎮(zhèn)政府只能向有關(guān)人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，而不能作為拆遷主體自行強(qiáng)拆。

在熊文釗看來(lái)，“由于我國(guó)的地方自治尚未真正形成，因此城管容易被地方政府利用，產(chǎn)生很多復(fù)雜問(wèn)題”是在所難免的。

要管理這支在地方政府驅(qū)使下的城管隊(duì)伍，北京市城管局顯得有些力不從心，而編制上的掣肘進(jìn)一步加劇了這種矛盾，直接結(jié)果就是各個(gè)區(qū)縣都招聘了大量的協(xié)管員。

今年4月，23歲的無(wú)照水果攤販趙建華與城管協(xié)管員的沖突中，頭部?jī)商幨軅?jīng)診斷縫合6針。據(jù)其本人及親友稱，協(xié)管員用磚頭、對(duì)講機(jī)拍擊他的頭部致傷。協(xié)管員素質(zhì)相對(duì)較低，令城管自己也頗感頭疼：“他們不是城管招的，是區(qū)縣政府自己招的，編制五花八門，他們?nèi)堑湥枪芤布s束不了。”說(shuō)起協(xié)管，白原一肚子怨氣。

公安治安隊(duì)長(zhǎng)兼任城管局長(zhǎng)，在熊文釗看來(lái)，即有“期望在區(qū)縣上行下效，增強(qiáng)市局權(quán)威性”，從而理順整個(gè)體制的考慮，不過(guò)，“一個(gè)人事變動(dòng)所能起到的作用終歸有限”。

北京市城管局所期待的機(jī)構(gòu)調(diào)整一天不能達(dá)成，上下關(guān)系和編制問(wèn)題就很難得到解決。熊文釗認(rèn)為，北京市編制辦在這個(gè)問(wèn)題上的懸而未決，正體現(xiàn)了中央在城管問(wèn)題上的遲疑。