2011是“十二五”時(shí)期的開局之年。“十二五”時(shí)期財(cái)稅改革已成為各界關(guān)心的重要問題之一。近日，由中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)貿(mào)研究所主辦的“十二五”時(shí)期的財(cái)稅改革研討會(huì)暨《中國(guó)財(cái)政政策報(bào)告》(2009/2010)(2010/2011)發(fā)布會(huì)在京舉行。與會(huì)專家在梳理“十一五”財(cái)稅改革成果的基礎(chǔ)上，從財(cái)政收支、稅收改革、預(yù)算制度改革以及財(cái)政體制改革等多方面勾畫了“十二五”時(shí)期我國(guó)財(cái)稅改革藍(lán)圖，同時(shí)還就個(gè)稅改革、總體宏觀稅負(fù)水平等熱點(diǎn)問題發(fā)表了看法。

分稅制改革應(yīng)深入下去、進(jìn)行到底

面對(duì)近年來(lái)不斷高漲的房?jī)r(jià)，專家學(xué)者紛紛分析其成因，土地財(cái)政被認(rèn)為是罪魁禍?zhǔn)字唬腥酥赋霈F(xiàn)行的財(cái)稅制度設(shè)計(jì)，特別是分稅制，已嚴(yán)重影響地方政府尤其是基層政府發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的積極性，并促使形成土地財(cái)政。分稅制改革成為專家學(xué)者們關(guān)注的焦點(diǎn)話題。

現(xiàn)行的分稅制形成于1994年，對(duì)于當(dāng)時(shí)為何要實(shí)現(xiàn)分稅制，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康告訴本報(bào)記者，“上世紀(jì)80年代中后期，當(dāng)時(shí)的整個(gè)財(cái)稅體制與之前分灶吃飯的狀態(tài)已經(jīng)出現(xiàn)了種種弊病，雖然它的正面效應(yīng)很明顯，但它不是長(zhǎng)治久安的制度。中國(guó)搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，沒有現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)，管理層的改革思路和改革要領(lǐng)需要借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。上世紀(jì)80年代中期，分稅制概念從國(guó)外的實(shí)踐中提煉出來(lái)，并且在中國(guó)的審計(jì)部門反復(fù)討論。1992年鄧小平同志南巡之后，大的框架在1994年真正建立。”

1994年的改革確立了中央、地方、企業(yè)、政府的發(fā)展框架。改革的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)兩個(gè)提高，提高財(cái)政收入在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重，提高中央財(cái)政占財(cái)政總收入的比重。改革的主要著眼點(diǎn)是增強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控能力，明確中央和地方的財(cái)力分配關(guān)系，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，分設(shè)中央和地方稅務(wù)局，由此建立中央和地方之間的分稅制財(cái)政管理體制。

分稅制改革后，中央政府把稅收的大頭和一些最易征收的稅種都上收了。到2009年，中央政府的預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政收入的比例提升到了52%，地方政府則由1993年的78%下降到2009年的48%.而與此相對(duì)應(yīng)的是，地方預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出占整個(gè)財(cái)政支出的比例在2009年則為80%。也就是說(shuō)，地方政府拿到48%的財(cái)政收入，同時(shí)要承擔(dān)80%的支出責(zé)任，事權(quán)與財(cái)權(quán)嚴(yán)重不匹配。

賈康認(rèn)為，分稅制的“精神實(shí)質(zhì)”是使各級(jí)政府增強(qiáng)事權(quán)與財(cái)權(quán)的呼應(yīng)與匹配，并通過(guò)自上而下的轉(zhuǎn)移支付使欠發(fā)達(dá)地區(qū)也大體達(dá)到事權(quán)與可用財(cái)力的一致，那么為什么在現(xiàn)實(shí)生活中卻沒能體現(xiàn)出來(lái)？他認(rèn)為，1994年的制度框架并沒有按照原來(lái)的邏輯進(jìn)行延伸和健全，現(xiàn)在省以下仍然沒有分稅制的態(tài)度，中央和省為代表的地方之間的分稅實(shí)際上是在共享。中國(guó)目前最主要的幾個(gè)稅種全是共享稅，這樣的共享在中央和地方之間還是規(guī)范的，能夠守住底線。而省以下各級(jí)體制過(guò)渡中，沒有能夠真正進(jìn)入分稅制軌道，而在實(shí)際中討價(jià)還價(jià)、復(fù)雜易變，變成很不規(guī)范的“分成制”、“包干制”。

那么，“十二五”期間應(yīng)如何對(duì)分稅制進(jìn)行改革？賈康認(rèn)為，從國(guó)際上的主要經(jīng)濟(jì)體來(lái)看，能夠保持可持續(xù)發(fā)展勢(shì)頭的都是實(shí)行分稅制國(guó)家，發(fā)展不可能靠分成制。下一步，要將分稅制改革進(jìn)行到底，完善分稅制改革方案，以減少財(cái)政層級(jí)和政府層級(jí)，建立健全財(cái)權(quán)與事權(quán)相呼應(yīng)、財(cái)力與事權(quán)相匹配、轉(zhuǎn)移支付合理而有力的財(cái)政體制。

轉(zhuǎn)移支付制度要更加透明

1994年實(shí)現(xiàn)分稅制改革后，為解決地區(qū)收支均衡問題，國(guó)家開始實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付制度。1995年，隨著中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入比重的提高，中央財(cái)政宏觀調(diào)控能力的增強(qiáng)，我們?cè)诹⒆阄覈?guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上，借鑒成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，開始建立了一般性轉(zhuǎn)移支付制度。

這一制度的建立，改變了一對(duì)一談判、討價(jià)還價(jià)的理財(cái)方式，樹立了規(guī)范、公正、透明的理財(cái)觀念，增強(qiáng)了財(cái)力薄弱地區(qū)基層財(cái)政的保障能力，加快了公共服務(wù)均等化進(jìn)程，推動(dòng)了社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

2009年，地方政府轉(zhuǎn)移支付占地方政府總的支出額是47%，即地方政府每支出100塊錢里，有47塊錢是中央政府轉(zhuǎn)移支付的。

轉(zhuǎn)移支付分兩種，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付往往是比較透明，是根據(jù)公式計(jì)算的，比如義務(wù)教育、公共衛(wèi)生等方面的資金缺口，中央政府可以根據(jù)人頭標(biāo)準(zhǔn)算出。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是與許多中央部門掌握的專項(xiàng)資金相聯(lián)系的，其使用不透明，容易受到各地政府和企業(yè)的“跑部錢進(jìn)”的影響。

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付過(guò)程中出現(xiàn)的各種問題已經(jīng)引起社會(huì)的高度關(guān)注，尤其是巨額資金在各級(jí)政府間轉(zhuǎn)移其安全問題、效率問題、透明度問題更加突出。

中國(guó)社科院副院長(zhǎng)李揚(yáng)認(rèn)為，轉(zhuǎn)移支付需要建立一套完整的制度化的程序，而現(xiàn)在大部分基于項(xiàng)目的轉(zhuǎn)移支付存在很大的弊端，加重了“跑部錢進(jìn)”的現(xiàn)象。一定程度上增加了財(cái)稅部門犯錯(cuò)誤的可能性。

全國(guó)人大預(yù)算工作委員會(huì)預(yù)決算審查室主任夏光透露，中央的財(cái)政收入已占到全國(guó)財(cái)政收入的52.4%的水平，但中央本級(jí)的財(cái)政支出不到20%，大量的資金通過(guò)體制收上來(lái)，再轉(zhuǎn)移到地方去。這么多的資金，在各級(jí)政府間轉(zhuǎn)移，它是很不安全、很不經(jīng)濟(jì)、很不效率的。

如何完善轉(zhuǎn)移支付制度，使之更加合理、安全和透明成為關(guān)鍵。夏光認(rèn)為，有三個(gè)問題需要重視。

第一，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的功能定位一定要有法律的規(guī)定。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，不管是憲法還是其他的法律中，對(duì)在什么條件下進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，在什么條件下進(jìn)行一般性轉(zhuǎn)移支付，什么條件下進(jìn)行專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付都有很明確的規(guī)范。如果沒有清晰的法律規(guī)定，它就像一個(gè)筐，什么東西都往里裝。這是很不規(guī)范的。

第二，一定要建立優(yōu)化的結(jié)構(gòu)。現(xiàn)在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占到整個(gè)轉(zhuǎn)移支付的比重的50%多，大部分的錢是通過(guò)立項(xiàng)，通過(guò)審批的模式進(jìn)行轉(zhuǎn)移，這樣在管理上存在很多問題。從規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度考慮，應(yīng)該確立一個(gè)合理的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模。

第三，2010年中央的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)達(dá)到了3萬(wàn)多億，它還會(huì)持續(xù)增長(zhǎng)。所以對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的分配、管理和使用，它應(yīng)該逐步走向公開和透明，這也就是我們?nèi)舜蟆⒚襟w非常關(guān)注的一個(gè)問題，分配上一定要公開、透明，讓大家能夠看得到，能夠?qū)嵤┍O(jiān)督。

夏光認(rèn)為，不光是轉(zhuǎn)移支付問題需要建立一套更加完善的制度，在研究財(cái)政支出方面，有三個(gè)問題特別應(yīng)該引起高度重視。