北京石景山“基層政改”模式走樣

“街道”變“社區(qū)”改革模式暴露三大瓶頸

社會(huì)建設(shè)，被視為解決一系列社會(huì)沖突和問(wèn)題的良藥。就北京而言，創(chuàng)新社會(huì)管理，推進(jìn)社會(huì)建設(shè)，同樣已是箭在弦上，北京市政府目前正就此制定有關(guān)具體政策措施。

本專(zhuān)題將從基層治理、社會(huì)組織、公眾參與及村務(wù)改革等幾大方面入手，聚焦北京社會(huì)建設(shè)核心層面亟待解決的議題，全景呈現(xiàn)本市社會(huì)建設(shè)缺陷度，以期為相關(guān)政策的出臺(tái)提供現(xiàn)實(shí)參考和民意驅(qū)動(dòng)。今天推出系列報(bào)道之一。

從北京街道制到社區(qū)制的城市基層治理模式探索中，石景山魯谷社區(qū)曾充當(dāng)了先鋒?！敖值雷兩鐓^(qū)”為核心的類(lèi)“大部制”改革被推廣到石景山多個(gè)街道。

但歷經(jīng)了“七年之癢”后，就在上個(gè)月，石景山區(qū)委辦向轄區(qū)內(nèi)除魯谷外的8個(gè)街道下發(fā)了通知，就街道職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制進(jìn)行調(diào)整。這意味著，沿襲魯谷模式而來(lái)的基層治理改革，遇到了麻煩。

記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，魯谷模式本身在運(yùn)行中也出現(xiàn)了嚴(yán)重走樣，幾近擱淺。

本市“基層政改”，前路坎坷未卜。

◎發(fā)軔

被逼出來(lái)的改革

作為全市唯一一個(gè)“街道級(jí)”社區(qū)，魯谷從成立之初便承擔(dān)了北京市城市基層管理體制綜合改革試水的重任。

2003年7月18日，北京市石景山區(qū)魯谷社區(qū)正式成立，遵循“小政府、大社區(qū)，小機(jī)構(gòu)、大服務(wù)”的模式。

魯谷社區(qū)的元老級(jí)人物鄭麗（化名）記得，當(dāng)時(shí)的現(xiàn)實(shí)是，伴隨城市化進(jìn)程，石景山區(qū)原八寶山地區(qū)的人口急劇膨脹，八寶山街道辦事處管理壓力“爆棚”。為此，石景山區(qū)決定增設(shè)魯谷街道辦事處。

當(dāng)時(shí)催生改革的現(xiàn)實(shí)難題是，街道承擔(dān)了大量的責(zé)大權(quán)小甚至是有責(zé)無(wú)權(quán)的職責(zé)，致使政府部門(mén)與街道之間職責(zé)不清、條塊關(guān)系混亂、運(yùn)行機(jī)制不暢，政府錯(cuò)位、越位現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，政府的公共管理和社會(huì)服務(wù)職能難以到位。

經(jīng)過(guò)反復(fù)研究，石景山?jīng)Q定不再克隆老的街道辦事處，而是下決心進(jìn)行街道管理體制改革，建設(shè)全新模式的魯谷社區(qū)。

“街道”變“社區(qū)”——進(jìn)行社區(qū)行政管理體制改革就成了現(xiàn)實(shí)的選擇。

瘦身、減負(fù)、自治，鄭麗將魯谷改革概括為這三項(xiàng)內(nèi)容。通過(guò)改革，魯谷將內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)由傳統(tǒng)街道的17個(gè)科室，改為“三部一室”，機(jī)構(gòu)數(shù)量減少了73%；當(dāng)時(shí)北京市同等規(guī)模的街道一般在90人左右，魯谷在公務(wù)員編制人數(shù)上，減少為39人。

“人員的精簡(jiǎn)，前提是街道這只‘筐’的減負(fù)。”鄭麗說(shuō)。根據(jù)最初的制度設(shè)計(jì)，魯谷將勞動(dòng)監(jiān)察、居民私房翻建審批、殯葬管理執(zhí)法等職能進(jìn)行了剝離，歸還給區(qū)有關(guān)職能部門(mén)。同時(shí)撤科設(shè)所，將專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)又相對(duì)獨(dú)立的統(tǒng)計(jì)科撤銷(xiāo)，由區(qū)統(tǒng)計(jì)局垂直領(lǐng)導(dǎo)，向魯谷派駐統(tǒng)計(jì)事務(wù)所。將城管分隊(duì)原雙重領(lǐng)導(dǎo)體制改為職能部門(mén)垂直領(lǐng)導(dǎo)；還把社會(huì)人員高考工作歸位于區(qū)教委，將過(guò)去由政府直接管理的文教體衛(wèi)等部分社會(huì)事務(wù)交給社區(qū)民主自治組織和社團(tuán)組織承接等。

改革之初，魯谷要實(shí)行“條專(zhuān)到底”。

在鄭麗看來(lái)，魯谷改革中，獨(dú)具特色的莫過(guò)于成立了全市首家“街道”層面的社區(qū)代表會(huì)議，當(dāng)時(shí)選舉產(chǎn)生了社區(qū)代表233名，并由駐區(qū)知名人士和居民代表37人組成了魯谷社區(qū)委員會(huì)，下設(shè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)——社區(qū)委員會(huì)辦公室。居民自治組織在“街道”層次上進(jìn)行民主自治，把過(guò)去由政府直接管理的部分社會(huì)事務(wù)交給了社區(qū)自治和社團(tuán)組織，希望由此甩掉政府的部分職能，真正成為自治組織。

當(dāng)時(shí)有評(píng)論稱(chēng)此舉仿佛“基層民主自治的春風(fēng)拂過(guò)”。

在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，當(dāng)時(shí)魯谷進(jìn)行了“三部一室”的改革。包括黨群工作部——履行原街道黨工委職能；社區(qū)事務(wù)部——履行原街道民政、計(jì)生職能及勞動(dòng)、文教體衛(wèi)的行政協(xié)調(diào)職能；城市管理部——承擔(dān)原街道城建科和綜合治理辦公室的職能；綜合辦公室——為原街道工委辦、行政辦、財(cái)政科、監(jiān)察科的綜合機(jī)構(gòu)，并履行其全部職能。

這一機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，在隨后的2004年，開(kāi)始逐步在石景山全區(qū)街道推廣。

◎現(xiàn)狀

街道機(jī)構(gòu)“合”了又“分”

其他街道向魯谷學(xué)習(xí)后，街道的機(jī)構(gòu)設(shè)置仿效了魯谷的“合”，但最近記者了解到，各街道的結(jié)構(gòu)設(shè)置又改回原來(lái)的“分”。

今年以來(lái)，石景山幾次召開(kāi)會(huì)議，就全區(qū)所有街道辦事處主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制改革進(jìn)行討論。某街道人員透露的情況和記者了解的情況一樣，單從機(jī)構(gòu)設(shè)置上，改革的指向是從“魯谷時(shí)代”的“合”，改回原來(lái)的“分”。

召開(kāi)會(huì)議時(shí)，曾經(jīng)試水的魯谷卻未被要求參與上述會(huì)議。機(jī)構(gòu)設(shè)置重新“拆分”的文件發(fā)放，也不包括魯谷社區(qū)。

有知情人士稱(chēng)，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，作為北京唯一的一個(gè)街道級(jí)社區(qū)，魯谷的大旗需要繼續(xù)扛，改革需要繼續(xù)摸索、探索。

本市“基層政改”，前路坎坷未卜。

◎瓶頸

破冰試點(diǎn)遇“三座大山”

“下改，上不改，運(yùn)行怎么可能順暢？”總結(jié)堅(jiān)持了八年的改革，鄭麗說(shuō)，“改革已經(jīng)遇到了瓶頸?！?/p>

瓶頸1減負(fù)后任務(wù)翻番

曾經(jīng)為減負(fù)而進(jìn)行工作任務(wù)剝離，但魯谷在八年間職能“翻番增加”。更多的業(yè)務(wù)工作派下來(lái)，讓鄭麗和同事們只能“跟著任務(wù)跑，圍著考核轉(zhuǎn)”。

2003年，魯谷承擔(dān)的行政職能約368個(gè)小項(xiàng)，但在魯谷體制改革中最初只剝離、轉(zhuǎn)出、整合了其中的28小項(xiàng)，僅占街道實(shí)際承擔(dān)職能的極少數(shù)。即便是已調(diào)整的28項(xiàng)職能中仍有部分并未徹底剝離。

轉(zhuǎn)出的18項(xiàng)職能，只是從社區(qū)的行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)入了社區(qū)所屬的事業(yè)單位，對(duì)外仍由魯谷社區(qū)行政事務(wù)管理中心負(fù)全責(zé)，總體上的工作任務(wù)和上級(jí)考核并未實(shí)質(zhì)減少，大部分的職能剝離只是“從左手換到右手”。

即使在職能調(diào)整的項(xiàng)目中，鄭麗也發(fā)現(xiàn)很多調(diào)整在現(xiàn)實(shí)中根本無(wú)法達(dá)到預(yù)期效果。比如計(jì)劃生育方面，改革時(shí)提出兩項(xiàng)職能調(diào)整方案，要將“地區(qū)人口學(xué)校的指導(dǎo)工作由社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心負(fù)責(zé)”，“計(jì)劃生育技術(shù)指導(dǎo)工作由區(qū)衛(wèi)生局負(fù)責(zé)”，但實(shí)際上由于社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心沒(méi)有相應(yīng)機(jī)構(gòu)，而區(qū)衛(wèi)生局又沒(méi)有計(jì)劃生育技術(shù)指導(dǎo)職能，所以最后根本沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。

如此，新體制運(yùn)行以來(lái)，有的職能雖然按照改革方案進(jìn)行了轉(zhuǎn)出，但由于區(qū)有關(guān)職能部門(mén)現(xiàn)行體制并未相應(yīng)與之銜接，導(dǎo)致部門(mén)職能翻番，使這些已經(jīng)轉(zhuǎn)出的職能又重新由社區(qū)事務(wù)部直接包攬承擔(dān)。

“當(dāng)時(shí)單純按照簡(jiǎn)單的工作對(duì)口、按‘塊’劃分進(jìn)行職能調(diào)整歸位，沒(méi)有考慮到‘條’對(duì)‘塊’的制約。”鄭麗認(rèn)為，這是導(dǎo)致實(shí)際運(yùn)行中一些職能剝離停滯或翻番的主要原因。

瓶頸2瘦身后身量反彈

除了轉(zhuǎn)出職能復(fù)歸、翻番，隨著社會(huì)公共服務(wù)職能需求的增加，2008年奧運(yùn)會(huì)開(kāi)始后對(duì)城市管理標(biāo)準(zhǔn)的提高，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理、流動(dòng)人口管理、應(yīng)急指揮等許多新的職能陸續(xù)進(jìn)入街道層面。

實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，社區(qū)各部門(mén)職責(zé)大量增加。鄭麗和同事們一人兼數(shù)職，一人對(duì)數(shù)口。

以文教體衛(wèi)工作為例，最多的時(shí)候曾經(jīng)2名工作人員上對(duì)文委、教委、科委、科協(xié)、衛(wèi)生局、政府教育督導(dǎo)室、人大教科文辦公室、農(nóng)委、體育局、區(qū)文明辦、區(qū)語(yǔ)委辦、區(qū)校外辦、區(qū)社區(qū)學(xué)院、區(qū)疾控中心、紅十字會(huì)等15個(gè)局處單位。

再加上魯谷社區(qū)與小街道相比，轄區(qū)面積大、人口多，在這種情況下，實(shí)際上當(dāng)初的瘦身出現(xiàn)了反彈。八年間，雖然魯谷的行政編制增加不明顯，但事業(yè)編制則出現(xiàn)猛增，從當(dāng)初的十幾個(gè)人，增加到如今的40多人。鄭麗記得，過(guò)去魯谷社區(qū)剛成立的時(shí)候處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)是6人，現(xiàn)在12個(gè)了，“跟別的街道一樣了?！?/p>

盡管如此，魯谷社區(qū)同其他同等規(guī)模的街道相比，行政編制還是少的，有消息說(shuō)上級(jí)部門(mén)在考慮增加編制。

瓶頸3自治與行政難分

魯谷社區(qū)的另外一位元老級(jí)人物譚華（化名）記得，獨(dú)具特色的魯谷社區(qū)代表會(huì)議，在設(shè)計(jì)之初，定位既是一個(gè) “地區(qū)小人大”，又是一個(gè)自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的自治組織。但譚華發(fā)現(xiàn)要做到“人大和自治”兼顧在實(shí)踐中困難重重。

“當(dāng)初的設(shè)想，這個(gè)自治組織要有決策權(quán)。”但實(shí)際上操作了大概一年時(shí)間左右，“決策”就再也不提了，改為“政府的輔助和幫手”。

譚華說(shuō)，如果進(jìn)行對(duì)比，人大代表的權(quán)力是人民賦予的，社區(qū)代表的權(quán)力是社區(qū)居民賦予的。盡管模式相仿，但能量根本無(wú)法同日而語(yǔ)。

“比如人大有對(duì)政府財(cái)政的審批權(quán)，社區(qū)能有嗎？我們的財(cái)政是靠上級(jí)批的，就連我們也拿著政府的工資。”譚華說(shuō)，這與國(guó)外自治組織的資金獨(dú)立有根本的不同。

限于目前代表的參政素質(zhì)水平，會(huì)議中常常出現(xiàn)“自說(shuō)自話(huà)”的現(xiàn)象。某小區(qū)門(mén)前有個(gè)蔬菜攤，該小區(qū)的人認(rèn)為擾民，要求政府轟走。但稍遠(yuǎn)一點(diǎn)的小區(qū)居民認(rèn)為轟走了買(mǎi)菜不方便。“如果不能基于大多數(shù)人的公共利益，而是從自身利益出發(fā)，決策在實(shí)際操作中很難實(shí)現(xiàn)平衡。”

沒(méi)有上級(jí)主管，也沒(méi)有橫向參考。譚華說(shuō)她和同事感到困惑——“真想去哪兒學(xué)習(xí)學(xué)習(xí)”。

當(dāng)然，從最初的設(shè)計(jì)考量看，社區(qū)代表對(duì)社區(qū)各項(xiàng)工作的參與、對(duì)政府行政部門(mén)的監(jiān)督，還有暢通民意的訴求渠道這些目的都已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了。

最明顯的是便民工程的選擇上?！罢袝r(shí)候是一廂情愿的。”譚華說(shuō)，通過(guò)社區(qū)代表會(huì)議，政府能夠知道居民生活中真正需要的是修路、裝晾衣桿還是添石桌石凳。哪些呼聲高，哪些比較急，政府的注意力就要往哪邊傾斜。

總結(jié)八年改革經(jīng)驗(yàn)，鄭麗認(rèn)為改革瓶頸的癥結(jié)所在是“下變上不變”。本版采寫(xiě)本報(bào)記者 張然