兩度擱置：誰能設定行政強制權成焦點

行政強制法草案于2005年12月首次提交，2007年10月二審；今天的第三次審議，無疑是對這一草案的“激活”。根據《立法法》的有關規定，如果擱置審議滿兩年，法律案將成為廢案。

據法律界有關人士介紹，該草案兩次審議后均擱置了近兩年，原因在于草案中有關行政強制權的配置問題，即行政強制行為的種類有哪些、行政強制由誰設定以及行政強制行為的實施程序等核心問題爭議較大。

對于誰能設定行政強制權這一問題，我國知名行政法學家應松年、馬懷德均認為，由于行政強制權涉及公民人身、財產等基本權利，必須由法律設定。由于目前法律的覆蓋面不足，可以適當授權給國務院行政法規、地方性法規，但是不能賦予行政法規過大的設定權。中國人民大學教授鄭功成也提出，行政強制措施的設定權授予地方容易造成行政強制權被濫用。

與之針鋒相對的觀點是，建議賦予行政法規和地方立法更大的設定權，行政強制措施只要不涉及公民的人身自由和重大財產權利，地方性法規都可以設定，臨時限制人身自由的強制措施、財產性的強制措施，例如代履行、較小數額之內的執行罰，這些對當事人影響較小的行政強制執行方式，均可授權行政法規、地方性法規及政府規章制定。

國務院法制辦政府法制研究中心副主任趙振華在草案征求意見過程中提出，我國目前僅有4部法律授權個別行政機關采取凍結措施，在沒有法律規定的情況下，近10部行政法規設定了凍結措施，因此，建議增加行政法規對凍結存款、匯款的設定權。

有行政法學界專家表示，《行政強制法》立法過程中最大的問題就是如何平衡行政公權力與公民的私權利，一方面要給行政適當的權力，但又要限制它，就如同給了一個人“鞭子”，同時又給他一副“手銬”。

立法理念：少用、慎用、善用行政強制

正是在“維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人合法權益”的立法思想指導下，無論是劃清行政強制設定權范圍，還是厘定行政強制方式，無論是規范行政強制執法主體，還是打造嚴格的行政強制程序，經過兩次審議、征求過國務院有關部門、部分地方人大和地方政府法制辦、專家學者意見的草案三審稿圍繞著在公權力與私權利、公共利益和個人利益之間尋找平衡點，從而使行政機關少用、慎用、善用行政強制，真正確保行政機關的權威。

今天提請審議的草案三審稿從源頭治亂，專設一章用列舉的方式規定了行政強制措施和行政強制執行的種類，并按照“層級越低，權限越小”的行政法治原則，草案將行政強制設定權明確劃分為三個層次：行政強制由法律設定；尚未制定法律，且屬于國務院行政管理職權事項的，行政法規可以設定查封、扣押，以及除限制人身自由、凍結、強行進入住宅以外的其他行政強制措施；不制定法律和行政法規，且屬于地方性事務的，地方性法規可以設定查封、扣押。

草案同時特別規定了法律行政強制措施的對象、條件、種類，行政法規、地方性法規不得作出擴大性規定；法律中未設定行政強制措施的，行政法規、地方性法規不得增設。

為了規范行政強制權的設定，草案增加了設定行政強制的事前論證和實施中的評估程序，規定“法律、法規草案中擬設定行政強制的，起草單位應當采取聽證會、論證會等形式聽取意見，并向法律法規制定機關說明設定該行政強制的必要性、可能產生的影響以及聽取和采納意見的情況”；“行政強制的設定機關應當定期對其設定的行政強制進行評價，對已設定的行政強制，認為不適當的，應當對設定該行政強制的規定及時予以修改或者廢止。”

草案對行政強制的執法主體進一步規范，增加了兩項規定：行政強制措施權不得委托；行政強制措施應當由行政機關具備資格的正式執法人員實施，其他人員不得實施。

規范行政強制行為程序是《行政強制法》的立法重點之一，草案在一般程序的基礎上，對于限制公民人身自由這類行政強制措施，規定了嚴格程序。此外，對于查封、扣押、凍結等常用的行政強制措施，草案也分別設計了具體細致的程序。

草案特別從程序上加強了對公民、企業合法權益的保護，其中規定：行政機關依法查詢企業的財務賬簿、交易記錄、業務往來等事項，不得影響企業的正常經營活動，并應當保守所知悉的企業商業秘密；不得查封、扣押公民個人及其所扶養家屬的生活必需品；延長查封、扣押的決定應當告知當事人；強制執行完畢后，據以執行的行政決定被撤銷，或者執行錯誤的，應當恢復原狀，返還已被執行的財產，不能返還原物的，按市場價折價賠償。

編輯：寧波 來源：中國青年報（記者 崔麗 王亦君）