前二十年變遷：從“國家-單位保障制”走向“國家-社會保障制”

中國日報網(wǎng)中國在線消息：今年是改革開放三十年，在改革開放剛剛起步的時候，中國的社保體制處于一種怎樣的狀態(tài)？

鄭功成：1978年到1985年是中國社會保障制度變革前的準(zhǔn)備階段，這段時間發(fā)生的很多改變雖然不能和后來的社保改革相提并論，但是的確做了一些相應(yīng)的準(zhǔn)備。比如國家重新設(shè)立民政部，主管全國社會救濟(jì)、社會福利、優(yōu)撫安置等等，勞動部門的工作也開始恢復(fù)，這些都是非常重要的組織措施。民政部在八十年代中期是推動社保制度建設(shè)與改革的重要力量，勞動部門也密切關(guān)注原有的勞動保險在實踐中遇到的問題。

這個時期還有一個非常重要的變化，那就是個別地區(qū)開始嘗試改進(jìn)傳統(tǒng)的國家-單位保障制度。當(dāng)時經(jīng)濟(jì)體制改革開始推進(jìn)，在原有的單位保障制下，同時又加入了與效益掛鉤的因素，部分老國有企業(yè)日益難以承擔(dān)職工醫(yī)療費負(fù)擔(dān)和養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，而新成立的國有企業(yè)則相對輕松，因此一些國企開始嘗試讓職工分擔(dān)部分醫(yī)療費用，一些地方的某些行業(yè)則對職工的退休費用進(jìn)行統(tǒng)籌。這些試驗在當(dāng)時被認(rèn)為是直接損害了職工權(quán)益，但是它揭示了原來的國家-單位保障制已經(jīng)難以為繼，需要尋找一條新的出路，這就是國家-社會保障制。

新京報：這個改變是怎樣完成的？

鄭功成：從1986年開始，中國社保制度開始進(jìn)入真正意義上的改革年代。1986年有幾件大事發(fā)生，第一是在“七五”計劃中首次提出了社會保障這一概念，而且單獨設(shè)章節(jié)闡釋了社保的改革與社會化的問題。此外，那一年國務(wù)院還頒布了《國營企業(yè)實行勞動合同制暫行規(guī)定》和《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》，前者明確用合同制取代“鐵飯碗”，并且規(guī)定工人的退休養(yǎng)老實行社會統(tǒng)籌；后者雖然在當(dāng)時并未成為真正有效的失業(yè)保險制度安排，但是它確實是為了滿足企業(yè)破產(chǎn)和職工失去工作時對失業(yè)期生活保障的需要，因此具有制度創(chuàng)新的意義。第三，那一年勞動人事部頒發(fā)了一個規(guī)定，強調(diào)外資企業(yè)必須繳納中方職工退休養(yǎng)老基金和待業(yè)保險基金，這實際上已經(jīng)消除了社保單位化的烙印，這些變化都預(yù)示著國家-單位保障制已經(jīng)走到了盡頭。

但是我們應(yīng)該看到，這些改革均與當(dāng)年的國企改革密切相關(guān)，它們是為國企改革配套，是被動的，本身是沒有目標(biāo)的，這種情況延續(xù)到了九十年代末期。但是從世界經(jīng)驗來看，社保制度必須成為獨立的制度安排，不應(yīng)該為某項改革配套。

新京報：經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉說過，1993年中共十四屆三中全會就決定建立“全覆蓋、多層次”的新社會保障體系。可是十幾年過去了，由于遇到了各方面的重重阻礙，這項極其重要的社會基礎(chǔ)設(shè)施至今還沒有建立。在你看來，難產(chǎn)的主要原因是什么？

鄭功成：這個關(guān)鍵是理念不清，就是社會保障到底是要社會公平還是要效率。九十年代中期我們確立了市場經(jīng)濟(jì)的取向，市場經(jīng)濟(jì)無疑講效率優(yōu)先，這個原則也被不恰當(dāng)?shù)伢w現(xiàn)在社會保障政策上，從而在社會保障改革中很難去談公平、普惠這樣的問題。