后十年評價：由單項突破變為綜合改革

新京報：這種取向什么時候開始有了轉變？

鄭功成：1998年，這對于中國社保制度來說是很重要的一年。1993年到1998年積累了很多社會問題，各地都出現了醫療費用不能報銷之類的問題，全國有數以百萬計的離退休人員不能按時足額領到自己應當獲得的養老金，失業下崗工人缺乏生活保障，所以高層開始意識到這個取向出了問題，就開始著手改革。社保制度也從這一年開始，由被動的配套轉為基本的社會制度，獨立于經濟制度之外。

新京報：1998年為什么成為一個標志性的年份？

鄭功成：這一年是新一屆政府的第一年，有幾項改革非常醒目。首先是提了一個“兩個確保、三條保障線”，即確保離退休人員按時領到養老金，確保下崗職工按時領到生活保障金，同時推進最低生活保障制度的試點，這些都體現出了對社會公平的追求，開始回復到了社保的本質。

1998年的新一屆政府還進行了機構改革，這樣管理體制也基本理順了。以前養老保險是民政部管農村，人事部管機關事業單位，勞動部管企業，鐵路、郵政、金融等11個行業還自己搞行業統籌，管理體制非常復雜混亂。1998年機構改革后成立勞動和社會保障部，社會保險開始有了統一的管理部門，當然今年這次機構改革又將人事部與勞動和社會保障部合并新組建人力資源和社會保障部，這樣就好協調了。

新京報：對于這十年的社保改革，你如何評價？

鄭功成：這十年的路子肯定是選對了，首先我們恢復了公平的價值取向，只有把握了這個才能談別的。然后這十年間社保制度由單項突破變為綜合改革，之前都是試點，比如這里搞養老保險，那里搞醫療保險，但是1998年就都開始考慮綜合改革試點，到2000年中央政府正式確定在遼寧進行城鎮社會保障體系改革試驗，是一個突破。在這種全面突破中，政府也真正成為主導者，以前政府牽頭，但是不對改革承擔財政責任。1998年以后政府主導不僅體現在政策制定上，也體現在國家財力對社會保障改革的直接補貼上。

制度化的建設進步也很快，以前的改革大部分是以紅頭文件的形式，靈活有余，嚴肅不足，但是1998年過后，失業保險、工傷保險、城鎮居民最低生活保障條例等，都有專門的法規規范，即使是各個部門的政策，也都是規范性的規章。還有社會保障的社會化進程，如離退休人員社會化管理，由銀行、郵局發放養老金，不僅更為方便老年人，而且理順了勞動關系，這也是公平的前提。

新京報：秦暉教授說，中國目前正處于“負福利”模式，就是說收入和地位越高，享受的福利越多，而目前公務員群體的福利保障程度最高，他們對改革政策導向的影響力也最強，所以很多人對社保公平有擔憂，你怎么看這個問題？

鄭功成：這個觀點有一定道理，但是不能一概而論，首先社保待遇的差異性不是政策制定者的主觀意圖，而是有太多客觀因素。本來我們城鄉差距就這么大，讓農村人口現在獲得保障的力度和城市人口一樣是不現實的，另外城市當中也存在各種差距，包括地區的、行業的等等。所以我們說首先是要普惠，但是是有差別的普惠，再到公平的普惠，只有這個路徑才是可行的。比如上海的低保戶可能過幾年打電話都可以申請補助，但是這在西部就不可能。

在城鄉之間、地區之間及不同群體之間，社會保障待遇的差距還偏大，就算在城市內部，機關事業單位離退休待遇和企業職工的退休養老金差異就很大，這種差距需要逐漸縮小，并向公平的普惠邁進。

新京報：你所說的普惠制，與計劃經濟時代的全覆蓋社保體制有什么區別，一些人理解這是不是一種制度的回歸？

鄭功成：我們絕對不是要回歸計劃經濟時代的社保制度。計劃經濟時代的社保制度是分割封閉的，這其實是不公平的，也是非社會化的。里面有很多要素都不同，比如過去是一個單位養到老，還讓干部和職工分割，即使是職工也是單位和單位相分割，在這種分割封閉格局下當然不可能公平，而只有社會化才有可能實現公平。

新京報：我們知道在已經實現了普惠制的西方國家，也有一些反思，比如福利過高是不是會給政府帶來過于沉重的負擔，以及是否會不利于公民保持進取心？

鄭功成：我去過一些國家，包括一些福利國家，普惠制的福利保障是民心所向或者說是大多數人向往的，它是讓全體國民共享發展成果的必要制度安排，本身沒有問題。只是具體的制度安排卻需要考慮國情因素。

新京報：你主筆的《中國社會保障改革與發展戰略》課題報告現在已經完成，里面提到到2049年新中國成立百周年之時，我國將建立比較完善的社會保障制度，你的制度設想是以不斷提高政府投入為前提，目前我國的財力是否能夠支撐？

鄭功成：財力是相對的，在任何國家搞社會保障都有財力不足的問題，所以我認為主要應當考慮國民收入的大分配格局，在國家持續高速發展三十年后，通過社會保障制度解除全體人民的生活后顧之憂并增進國民福利，應當是國家發展的重要目標，也是繼續促使國家發展的重要手段。對于社會保障的投入，首先是公共財政要增加投入，其次是擴大社會保險覆蓋面，再次是動員社會資源，如果能夠將全口徑的社會保障投入占GDP的比重從現在5%多一點，上升到7%、10%以上，城鄉居民的基本社會保障需求便能夠得到有效滿足。

新京報：在這樣的展望中，你現在比較擔心的問題是什么？

鄭功成：中央和地方的責任分配，這個是很重要的問題。現在基本上是中央為主，地方為輔，中央的負擔很重，地方的熱情不足。造成這個格局的原因，一方面是地方財政相對困難，但還有一種路徑依賴。現在是企業找政府，地方找中央。從朱镕基總理開始，中央財政對養老金的補貼、下崗職工的補貼是持續上升的，由200多億一直到700多億，今年是近800億，中央財政的負擔不斷加重，但是地方卻沒有到位或沒有完全到位。

所以我認為首先要把社會保障責任劃分清楚，然后才配套財權，比如基本養老保險應當是全國統一的制度安排，中央政府作為擔保人當然責任更大，因為不統一的話就沒有一個全國性的勞動力市場，但是有一些社會保障項目也可以地區化，比如醫保。